走出符合超大城市實際的養老服務新路子——市政協“持續推動養老服務高質量發展”專題協商會委員建言選萃
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8月19日，市政協召開“持續推動養老服務高質量發展”專題協商會。會上，徐兵、胡蘇云、董敏華、郝勇、鳳懋倫、王潔、吳瑞君、黃鋼、丁勇、周保云、許劍民、孫小豐等委員圍繞養老隊伍建設、完善長護險運行機制、發展智慧養老、推進醫養結合等建言，建議為養老服務體系增量、增能、增效，走出符合超大城市實際的養老服務新路子。本報輯選委員建言，以饗讀者。
在“五個一”上重點發力
■徐兵（市政協委員，上海金福養老院董事長）
推動養老服務高質量發展，建議做到“五個一”：
一是繪制“一張圖”，推動養老政策項目化落地。為了促進政策效應的充分發揮，系統梳理上海從“十五”到“十三五”已出臺的養老政策，區分倡導性政策和實操性政策。將倡導性政策轉化為一系列實操性政策，可以對應“三個清單”對前者進行細化：一是“問題清單”，即群眾、機構等反映強烈的具體問題。二是“對策清單”，針對問題，安排可落地的舉措，比如是要通過廣泛征求、組織協商來解決，還是通過加大人、財、物投入來解決，抑或是需要某項改革配套來解決。三是“責任清單”，逐條對策都要列明落實的責任主體和時間節點。
二是劃出“一條線”，明確將經濟困難的重度失能老年人作為兜底保障對象。進一步明確政府兜底保障底線，將經濟困難的重度失能老年人作為“十四五”基本保障對象全覆蓋。探索建立針對經濟困難的高齡失能老人兜底性的長期照護最低保障制度，由市財政按一定標準，逐步將低保戶、貧困戶和低保邊緣群體中的中度、重度失能老人納入保障，適時調整保障范圍和保障水平。針對失能老人等級評定標準，由養老照護機構、醫養結合機構等制定分級照護的打包收費標準，政府按照評分制定分級保障標準，并動態調整保障水平和入住機構的優先順序。公辦、公建民營養老機構要求優先收住經濟困難的重度失能老年人，率先覆蓋經濟困難的中度、輕度失能老年人。凡是收住納入保障對象者的養老機構，可按標準給予機構補貼，同時居家照護的老人可按床位對老人個人進行合理補貼。
三是算好“一本賬”，建立基本養老保險動態協商調整機制。上海養老保險體系最終目標應該是城鄉一體化的保障體系，將綜合養老保險、農村養老保險和小城鎮養老保險統一起來建立城鄉居民養老保險制度。要平衡不同的甚至是完全相異的政策方向，算好“養老賬”、用好“錢袋子”，既與中央養老保險框架要求保持一致，又實現城鄉一體化，兼顧公平和效率，充分考慮各方面的利益訴求，最好的辦法是協商。建議在國家法律框架下，建立上�；攫B老保險動態協商調整機制，每2至3年討論協商一次，由民政部門牽頭，建立政府、企業、勞動者及相關主體共同協商的平臺，積極引入政府部門以外的專家學者和咨詢機構，定期對繳費的年限、費率、分擔比例及基本養老金待遇水平等進行協商，并向社會公開協商的過程和內容。經協商達成一致再作調整。
四是聯成“一張網”，統籌社區養老服務資源和體系建設。將社區居家養老作為政府養老工作主陣地，將推進社區養老服務體系建設、聯成服務網絡作為著力點。大力推進“嵌入式”社區養老服務，以社區為平臺搭載社區居家養老服務的具體項目，通過政策引導、資金投入，讓基層醫療機構軟硬條件及其設施進一步優化，提高其養老、醫療、康復服務質量。加強社區衛生中心與養老機構服務功能資源的對接和整合，充分用好現有護理院資源，加大輻射面和服務半徑，面向居家老人提供有針對性、便捷可及的養老服務。重視專業人才培養，對應屆畢業生實施相應政策優惠，鼓勵具有相關專業背景的人才投身到社區醫療機構的工作中，不斷提高專業水平。
五是形成“一盤棋”，倡導“共治老齡化”理念。十九屆四中全會明確指出，要打造共治共享共建的社會治理共同體。在國家治理現代化的大方向下，共同治理是新格局，精細治理是新方式，高效能治理是新目標。要在全社會倡導“共治老齡化”的理念，市委、市政府要立足當前、著眼長遠設計制度和政策，發揮企業市場主資源配置優勢，鼓勵社會組織、志愿者團隊參與為老服務；要鼓勵建立養老領域政企合作、政社合作以及政府內跨部門協作的平臺機制，形成多主體優勢互補的“一盤棋”格局，共同形成老齡化治理的最強實力。
持續關注養老服務“點線面”
■胡蘇云（市政協人資環建委副主任，上海社科院城市與人口發展研究所健康與養老研究室主任）
要持續關注養老服務的“點線面”。
首先，著重關注“三條線”：第一條線是“生命生存線”，這是底線，也是傳統養老服務關注的范圍，由政府主導。這里最重要的是施行統一化和標準化，實現托底，將底部適當抬升，建立有目標的標準化醫養結合。其重點就是關注失能失智老人和低收入老人。第二條線是“帶病生存線”，主要由政府引導和激勵，社會主導，市場參與。定位性質是精細化和分層化，讓醫養更好結合。主要目標人群是大多數老人，這些老人收入水平比第一條線的人稍微高一點。“十四五”時期，需要從老人生活場景出發，注重各環節銜接。特別是老人生命當中的轉折點和老人在不同機構不同場所之間的轉運服務，尤其需要關注。第三條線是“健康養生和生命質量發展線”，這更多作為一個質量標桿來考量，它可以在政府引導下，市場主導，社會參與。定位性質應該是個性化、精準化和注重豐富性。目標主要是讓老人在生命質量和生活質量上都能有所追求。
其次，要關注“點”。老人的生命周期有很多的轉折點，從個人角度看有不同的轉折點。從家里轉到養老院，從養老院轉到臨終住院等，每個點的銜接上我們需要做得更好，這也是提升老年服務質量需要關注的。從社會來看，養老服務聚焦各種銜接點，不同場所的銜接和轉運，就是剛才說的從家里到小區到社區到機構到醫院有雙向轉運和銜接。
最后，關注“面”。我們覺得養老服務不是養老+，而是某某+養老服務，比如產業+、產品+，什么+，可以從現有的服務體系、產品、企業里面疊加養老服務。我們可以構成一個疊加型的養老服務體系。
養老機構法律地位須進一步明確
■董敏華（市政協提案委副主任，上海市滬中律師事務所合伙人、副主任）
我認為，在法律上要給予養老機構或者是說養老產業里面的單位以法律上的地位。
大部分的養老機構都是在民政的社會組織這塊注冊成立的，少量則是通過公司法的形式組建的。以社會組織形式成立的養老機構，按照規定是不能進行利潤分配的，而按照公司法確立的養老機構或是養老單位，可以按照公司法的規定對利潤進行相應的分配。這樣在法律地位和屬性上可能產生一定的問題，建議對養老條例進行相應的修改，在這個方面是不是應有一個統一的規范的引領，使養老機構的運營和發展有一個規范的前提，否則，法律的屬性不明確，會給他們今后的發展帶來阻礙。
機構養老方面應該實現全市“一盤棋”，乃至要努力做到長三角“一盤棋”。我們現在所看到的郊區養老機構床位有相當多的閑置狀況，而中心城區的養老床位往往不足以解決目前的燃眉之急。所以我建議，市政府每年對各區養老床位的指標不要作為一個績效考核依據，而是作為相對寬松的引導依據。
重視養老服務工作中人的因素
■郝勇（市政協委員，上海師范大學社會保障與社會政策研究中心主任）
建議明確社區居家工作的衡量標準或社區居家指標設定。大家都知道，大部分老人都在社區居家養老。嵌入式養老的形態有很多，但是對于社區居家養老工作的衡量標準還停留在“有多少家”的水平上：日間照料多少家，助餐的老年食堂多少家，等等。但是實際上，我們養老機構的衡量標準應該比“有多少家”更精準、更細化。所以我認為，“十四五”規劃當中一定要把社區居家養老衡量標準明確提出來。比如說社區養老設施的設計面積、助餐覆蓋面等。其中，最關鍵的指標應該是養老服務人員，比如每千人有多少養老護理員。
要關注人的因素。在以往的財政保障和支撐過程當中，比較關注設施的建設，而人的培養和隊伍的建設往往有一定的欠缺。就拿養老服務體系來說，一直以來，都比較注重養老設施的建設，而對養老隊伍，包括護理人員的隊伍建設有所忽略。因此，造成了在財政資助上的一些偏差。人員特別是人才的培養方面要有一些加大力度的投入。
我們的養老服務工作側重點應該在社區居家，但是在社區居家的服務和建設工作的目標中，沒有一個明確的工作目標來衡量。我希望，未來能對于這項工作制定詳細的指標和工作目標，以便更直接地反映工作成果。
以服務為老年人賦能
■鳳懋倫（市政協提案委副主任，致公黨市委原秘書長）
要確立積極養老的理念。養老服務的關鍵是什么？關鍵在于我們能夠通過提供養老的服務來為老年人賦能。這個理念需要加大宣傳力度�，F在我們無論是在政策設計還是實際操作中，大家對這一點沒有更多的認識或是沒有更多的宣傳。要針對有需求的老人進行更好的賦能，而不是把做好養老服務工作作為一種簡單的、社會性的福利。服務項目，服務政策，服務方式、內容要更加精準。
要落實均衡養老的措施�，F在均衡養老理念大家逐漸認識到了，但是均衡的問題還是比較突出的。以前我們做的是從無到有的問題，而現在是從有到精的問題。軟件服務上，助餐365天年中無休，大年初一都可以提供，但是現在碰到一個“老人不愿意吃”的問題。我們在調研中入戶詢問老人“為什么不愿意吃”，老人說，我們現在出點錢吃得更好點、選擇面更大點也是可以的，但是現在沒有給我們更多出錢的機會，因為它進行了限定，沒有選擇。
軟件服務要更好，首先就是要細化。還是以養老助餐為例，出現這種老人不愿意吃的情況，我總結下來一個原因就是社會參與力度不夠，市場不夠有活力。前兩天，我在調研中仔細研究了一下目前這方面的政策，民政部門出臺的政策就提出，鼓勵品牌化，特別是鼓勵社會企業品牌化，但是我感覺現階段品牌化的需求和企業的社會參與兩者來講更多的是參與，而不一定是講品牌。讓更多人參與，發展到一定階段再提品牌會更有利。特別是現在就業比較困難的情況下，如果有社會上各方面的人士愿意走出來，自己拉起一班人投入養老事業，感到能夠符合條件的話就去申請投標，我覺得完全應該容許、鼓勵�？梢宰尭嗳诉M入養老助餐領域，我們在調研中看到，普陀區有一個社區就是由社會人士自己來做養老助餐的，做得很好。因此，我感覺這方面我們可以多途徑多方面鼓勵大家一同來做，以解決較為突出的均衡問題。
再談談智慧養老�，F在智慧養老方興未艾，然而對老年人來講，怎么使用智能設備依然是一個很大的問題。我們在調研當中碰到一個案例，一位銀行工作人員反映，一位老人拿了四五張卡來取錢，卻說自己也不知道哪一張卡能取出錢，而且很多老人密碼也記不住，這可怎么辦？聽到這個案例，我感到我們的理念也需要轉變。智慧養老不僅僅是方便管理，更是要讓老人使用方便，所以要更“傻”、更便利。比如，能不能推出集生活服務于一身的敬老卡？還有金融卡等幾種便利卡，是不是變成健康服務的一卡通、或者老年金融服務的一卡通？希望有關部門更多站在老人使用便利角度思考這個問題。
政府要著眼為養老服務定標準
■王潔（市政協委員，上海劉杰建筑設計有限公司總經理）
養老問題是全社會關注的焦點，養老工作也不能只有政府在做。是否可以把養老服務工作到底有哪些具體項列出來。大家一目了然：哪些只能由政府牽頭來做，哪些可以向社會力量放開，這樣也能一定程度上激發社會力量參與其中的活力。在這一前提下，政府要做的事情就是定標準，定好了標準再定價格，定好了價格后就按標準去審查、審核。只需要有檢查的依據，有懲罰獎勵的依據，這樣開展工作各方都能心悅誠服，工作也更加高效。
優化養老服務空間配置應作為資源配置重要內容予以考慮
■吳瑞君（市政協常委，華東師范大學人文與社會科學研究院院長）
如何把“15分鐘養老服務圈”做扎實？從科學布局角度講，就要關注居住人口的結構。圍繞空間配置，我有三點建議。
第一，我覺得“十四五”規劃無論是養老還是其他的公共資源的配置，一定要把服務對象的空間配置作為重要依據。目前，總量供給相對是可以的，更多是結構性的矛盾，所以我們在空間配置上一定要關注服務對象空間分布。
第二，空間配置的時候，要考慮如何更好發揮片區在養老服務資源當中的優化作用。社區服務站這些機構，要進一步地優化工作職能和運行機制，增加老年人口對老年公共資源的可及性和可獲得性。大家常說，做好養老服務工作需要進一步激發社會力量的活力，我覺得扶持的政策要進一步精細化和精準化。要完善養老服務資源的配置效率和效能評價機制。配置以后到底效率怎么樣、效能怎么樣，要從需求導向角度做一些滿意度測評和反饋。
第三，深化長三角養老服務合作。我們做過一個異地養老的問卷調查，有7000份的問卷調查，真正愿意到長三角異地養老的比例不高。但是也有一定的群體，這方面得在加強合作和提升服務標準上下功夫。
養老人才隊伍專業化刻不容緩
■黃鋼（市政協委員，上海健康醫學院黨委副書記、院長）
養老服務應該由數量到質量，強化居家養老的智能化與人性化。
政府角色要進行相應轉變，由過去政府主導型轉為政府與社會并行推進，讓第三方科學客觀量化的評價成為政府購買服務的信息來源，讓政策以及相應保險能精準落地。
人才這個問題一直沒有很好的解決。因為我們一直懷有養老人才低端化的想法。我們要更新理念，進而推動養老人才從低端走向專業化。這方面，上海是不是可以考慮在上海健康醫學院的基礎上創建一所長者健康大學，不僅作為人才培養機構，最重要的是承擔科學的、前瞻性的、全面的政策設計以及未來一系列論證。只有這樣，我們才能先行布局，將上海目前領先于全國并在世界范圍內都有示范作用的工作做得更好更踏實。
優化機制激發全社會參與養老動力
■丁勇（市政協委員，上海萬里社區愛照護長者照護之家理事長）
上海老齡化程度這么高，后期的組織能力建設一定要未雨綢繆。資源配置其實是空間、人和服務的配置，當中是不是有一個最優的機制設計，以便于提高我們整體的組織能力，希望在“十四五”規劃編制過程中有所考慮，同時還要考慮優化機制，讓護理機構付出后能獲得應有回報，也讓服務設計和支付意愿間的矛盾得到緩解。機制的設計和優化直接決定能否激發全社會共同關注、參與養老工作的動力，希望引起重視。
硬件建設須盡力滿足認知障礙照護要求
■周保云（市政協委員，上海鴻越實業有限公司董事長）
建議在各養老院硬件配套建設過程中更加重視滿足認知障礙照護要求。同時，“長護險”中能否考慮設立一個認知障礙的支付體系，解決這部分人群照護的實際問題。
不能忽視老年人接受教育的需求
■許劍民（市政協委員，復旦大學附屬中山醫院結直腸外科主任）
居家養老工作中，不能忽視老年人接受教育的需求。這方面供給和需求有落差，資源也不足，特別是師資隊伍建設力度亟待加強。希望能夠通過社區、居委和社會資源等各方面力量彌補其中的落差。
醫療結構探索拓展醫養結合職能
■孫小豐（市政協委員，復旦大學附屬華山醫院浦東院區副院長）
上海有一部分二級醫院定位很尷尬，收支不足的現象很明顯。有可能的話，這一層級的醫院是否可以考慮加入醫養結合職能，專門開設老年病區、病房。
